摘 要：本文以政府高等教育问责为命题，基于中美两国政府和高校问责报告案例的对比与分析，发现当前我国高等教育政府年度问责报告存在四点缺位。它们分别是问责主体、客体不明确，问责程序不完善，问责法律依据不完整；忽视财政投入、教育公平、大学生就业等社会关注度较高问题的回应，问责数据陈述性多而可比性不足；中央与地方问责权责体系不清晰，中央政府问责过多，地方政府问责特色不明显；同体问责多而异体问责少，绩效问责与财政拨款脱钩，问责结果利用有限等。由此提出加快高等教育问责立法，重视财政投入问责，增加教育公平、社会就业等社会责任问责指标，鼓励地方政府和高校结合自己特色进行问责等补偿措施。
关键词：高等教育；政府问责；年度报告；案例分析
高等教育问责制已经成为我国政府部门及社会公众监督高校管理的一项重要手段及制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“加强教育监督，完善教育问责机制，把推进教育事业科学发展作为各级党委和政府绩效考核的重要内容，建立高等学校质量年度报告发布制度。”2011年，各学校相继公布《本科教学质量报告》，报告以自我评价、主动问责的形式，回应社会对教育的问责，提高了公众对高等教育质量的知情权。然而，报告一般以自我表扬为主，回避了高等教育公平、就业率低、教育经费投入不足等社会关注的热点问题，政府及高校的公信力受到质疑。因此，建立科学、严格、权责清晰的问责体制，对保证政府对高等教育的监督，保证高等教育质量，满足社会公众期望，实现高校自我生存发展具有重要的现实意义。
我国高等教育问责研究始于1998年李延成介绍美国高等教育认证制度。目前相关领域研究主要集中在两个方面：其一是对高等教育问责的概念、体系和模式的理论梳理；其二是介绍发达国家高等教育问责制。但总体研究有三个方面的不足：一是理论知识存量不足。截止2013年7月30日止，在中国知网CNKI数据库中以题名为“高等教育”或“高校”或“大学”并且有“问责”的期刊文章只有77篇，84%的文章集中在高等教育学科，68%的文章是2009年以后的，需要借鉴公共行政领域的概念和分析范式。[1]二是研究高等教育政府问责问题较少，尤其是地方政府教育问责制关注较少。三是实证研究少，缺乏针对教育行政部门和学校年度报告的实证性案例分析。研究理论的滞后性、方法的单一性和缺乏针对性直接制约着我国高等教育问责制的成效。
本文以中美两国政府和高校的高等教育年度报告为实例，阐明中美两国高等教育政府问责年度报告的内容和实施方式。将中美两国的政府问责年度报告进行对比，分析我国高等教育政府问责的缺位，并提出我国高等教育政府问责制的补偿机制。
一、中美两国中央政府高等教育年度问责报告对比
政府年度教育工作报告是系统披露教育管理机构、官员政策承诺与业绩报告的重要途径，发布年度教育工作报告有利于提高官员政策承诺的民意遵从度和实现程度， 提升教育治理绩效。因此，合理把握政府年度教育工作报告公布的方式和内容，是推进高等教育问责机制建设的重要途径。
（一）中美两国中央政府高等教育年度问责报告对比
美国高等教育问责是全国标准化和以州问责为核心的问责模式，国家从法律上把高等教育的管理权划归于各州，联邦教育部对高等教育并不进行直接管理。联邦政府通过立法和拨款对高等教育进行宏观控制与引导。2005年，联邦政府成立高等教育未来委员会以加强对高等教育的问责，未来委员会成员由来自社会中不同的利益代表组成，如高等院校校长、学术人员、政策倡导组织、商业团体等。本文以未来委员会“2012年教育绩效和问责年度报告” 为例，含两个子报告，一是2012年联邦学生援助财年报告（Fisc Year 2012 Annual Report for Federal Student Aid）[2]，二是2011年财年绩效和财务信息摘要（the Fisc Year 2011 Summary of Performance and Financial Information ， 2011SPFI）[3]。
联邦政府除了进行财政问责外，还从司法上确立部分高等教育评估机构的独立性和合法性，支持他们进行专业评估。教育部设有国家教育统计中心（National Center Education Statistics，NCES），联邦政府从司法上确立NCES的独立性，委托该部门向公众公布信息。如2011年教育统计摘要（Digest of Education Statistics：2011）[4]年度报告，主要通过详细的数据显示教育基本状态。因此，形成了政府、市场和专业三种相互制衡的问责力量。
我国高等教育问责基本上是中央问责集权制模式，以同体行政问责为主，是自上而下的垂直问责，社会公众的市场问责以及教育评估机构的专业问责是象征性的参与，没有合法的参与途径，没有实质性的效果与约束。本文以教育部2011年度教育发展事业统计公报[5]、2012年度教育经费执行情况统计公告[6]为例进行分析。从2011年起，教育部要求各高校向其提交年度《本科教学质量报告》，报告内容应包含本科教育的基本情况、师资与教学条件、教学建设与改革、质量保障体系、学生学习效果、特色发展等，同时须提供报告相关的支撑数，数据统计条目除了就业率、学生的学习和用人单位的满意度调查之外，基本与教育事业统计公告条目一致。中美两国中央政府教育管理部门高等教育的问责内容及其方式的差异性见表1 。
（二）中美两国地方政府高等教育问责年度报告对比
美国地方高等教育问责体制以多元化为主要特征，机构各不相同，一般有管理委员会、协调委员会和计划委员会三种。美国各州对各高等学校进行问责，要求各高校每年提供办学绩效报告，评估结果是财政拨款的依据。本文以马里兰州、华盛顿州、加利福尼亚州三个州政府高等教育年度问责报告为例来分析美国州政府的问责情况。
美国马里兰州政府2012年6月公布的“2011绩效责任报告”（2011 Performance Accountability Report）[7]按照社区学院、四年制大学分类分析，报告详述了国家、地方财政、社会捐资等教育收入的增减，学生民族多样性，学生保留率，本、硕、博学位的获得率及总数，详述学校为本州创造就业、科技发展等方面的社会贡献，对高等教育问责的建议等。
美国华盛顿州政府2009年1月公布的“2007-2008年高等教育问责报告”（ Higher Education Accountability Report，2007-08）[8] ，用详细数据分析了华盛顿区各大学近七年各指标的增减趋势，指标包含：高需求学士学位获取率，研究生和专业学位获取率，大一新生保留率，全日制新生的一次性毕业率，副学士学位的转学生的毕业率，没有多余学分而获得学士学位的比例等六个方面。
